Repräsentanz und Teilhabe von Frauen in der Politik

von Sheyda Weinrich

Politik wird nach wie vor hauptsächlich von Männern gestaltet. Dabei sind Parlamente der Ort an dem die Grundlagen für ein gutes Zusammenleben geschaffen werden und das Land politisch wie gesellschaftlich gestaltet wird. Sie bilden das Herzstück einer parlamentarischen Demokratie. Hier müssen Frauen und Männer in ihrer Vielfalt, mit und ohne Migrationshintergrund, alt oder jung, die gleichen Zugangschancen haben und mitgestalten können. Eine ausgeglichene Repräsentanz von Frauen und Männern in Parlamenten ist notwendig für eine gleichberechtigte demokratische Teilhabe aller Bürger*innen und für einen gleichberechtigten Einfluss auf staatliches Handeln. Beispiele aus der Vergangenheit zeigen, dass positive Veränderungen der Lebenssituation von Frauen dann erst erreicht werden konnten, wenn sich die wenigen weiblichen Abgeordneten im Bundestag fraktionsübergreifend zusammenschlossen, um notwendige Reformen anzustoßen, z. B. bei der Neuregelung des Schwangerschaftsabbruchs (1992), bei der Beseitigung der Straffreiheit der Vergewaltigung in der Ehe (1997) oder bei der Einführung des Prinzips „Nein heißt Nein“ im Sexualstrafrecht (2016) (Laskowski 2014: 96 f.; Lukoschat et al. 2019: 26).  Auch die Frage, wie der Frauenanteil im Parlament erhöht werden könnte, war bereits Thema interfraktioneller Treffen weiblicher Abgeordneter und beschäftigte bis Mai 2023 die Wahlrechtskommission des Deutschen Bundestages.

Um den Zugang von Frauen zu politischen Ämtern zu verbessern, wird in den letzten Jahren verstärkt darüber diskutiert, wie der Frauenanteil insbesondere mit gesetzlichen Instrumenten erhöht und eine paritätische Verteilung der Mandate zwischen Frauen und Männern in den Parlamenten erreicht werden kann.

Für die geringe Vertretung von Frauen in den Parlamenten lassen sich verschiedene Ursachen identifizieren. Zum einen sind es vor allem strukturelle Benachteiligungen, die sich auf die Teilhabemöglichkeit von Frauen auswirken und sich auf veraltete Rollenbilder des 19. Jahrhunderts zurückführen lassen, in denen Männer für die Politik und Öffentlichkeit zuständig waren und Frauen für das Private und die Familie. Die Folgen dieser Aufteilung haben bis heute Einfluss auf die Studien- und Berufswahl von jungen Frauen und Männern, auf die Zuschreibung der Zuständigkeit von Frauen für die Familie, auf zeitliche und materielle Ressourcen und nicht zuletzt auf die geringe Präsenz von Frauen in Parteien und Parlamenten (Lukoschat et al. 2019: 19). Zum anderen stellt für die politische Karriere von Frauen vor allem der Aufstieg die größte Herausforderung dar. Im Wesentlichen werden sie seltener nominiert. Um auf den Landeslisten oder für ein Direktmandat aufgestellt zu werden, müssen Frauen durch ein langwieriges internes, mitunter intransparentes, Personalauswahlverfahren. Über den Erfolg bestimmen insbesondere Netzwerke, Machtstrukturen und die Organisationskultur der Parteien, die oft kulturell stark männlich und von Diskriminierung geprägt sind. Das zeigt sich darin, dass Frauen weniger zugetraut wird, sie auf familienpolitische Themen reduziert werden, ihren Redebeiträgen weniger Bedeutung beigemessen wird oder sie sexistischen Sprüchen ausgesetzt werden (ebd.; Lukoschat/Belschner 2019: 10; Kletzing/Lukoschat 2010: 8 ff.; Lukoschat/Köcher 2021: 13 f.).

Untersuchungen auf kommunaler Ebene zeigen, dass Frauen oft erst dann nominiert werden, wenn der Platz als zu wenig aussichtsreich erscheint oder sich schlicht niemand anderes zur Wahl aufstellt (Lukoschat et al. 2019: 19 f.). Insbesondere Direktmandate erringen Frauen deutlich seltener (Bundeswahlleiter 2022: 12). Dazu fehlt Frauen vielmals die Zeit und das Geld, um Netzwerke zu knüpfen, sie zu pflegen, an zeitintensiven Gremiensitzungen, die oft erst spät am Abend stattfinden, teilzunehmen oder einen Wahlkampf zu finanzieren. Denn es sind immer noch Frauen, die, neben familiären und beruflichen Verpflichtungen, den höchsten Anteil unbezahlter Sorgearbeit übernehmen und die, wegen ihrer oft schlechteren Stellung auf dem Arbeitsmarkt, weniger verdienen als Männer. Gesellschaftliche Strukturen und das parteiinterne Nominierungsverfahren des geltenden Wahlrechts erschweren Kandidaturen von Frauen (Lukoschat et al. 2019: 19; Lukoschat/Belschner 2019: 10; Kletzing/Lukoschat 2010: 8 ff.).

Auf welche Weise könnte Parität in den Parlamenten verwirklicht werden? Der Anstieg des Frauenanteils seit den 1990er Jahren ist vor allem parteiinternen Quotenregelungen zu verdanken. Fast alle Parteien haben über ihre Satzungen in den vergangenen Jahren Regelungen geschaffen, die den Zugang von Frauen zu politischen Mandaten verbessern sollen. Dabei sind die Regelungen unterschiedlich weitgehend ausgestaltet und verbindlich, sodass sie sich in ihrer Wirkung unterscheiden. Bündnis 90/Die Grünen und DIE LINKE haben eine 50-Prozent-Frauenquote für parteiinterne Ämter, Mandate und für die Besetzung ihrer Wahllisten (Bündnis 90/Die Grünen 2022: 21; Die Linke 2022: 11). Die SPD hat eine 40-Prozent-Quote für Ämter und Listenplätze (SPD 2021: 18 f.), die CDU hat jüngst eine verbindliche Frauenquote für Vorstandsämter ab der Kreisebene eingeführt, die von 2023 bis 2025 von einem Drittel bis zu 50 Prozent stufenweise erhöht wird. Bei Aufstellung der Listen für die Wahlen zum EU-Parlament, dem Bundestag und in den Landesparlamenten sollen ab 01.01.2023 mindestens ein Drittel Kandidatinnen, ab 01.01.2024 mindestens 40 Prozent Kandidatinnen und ab 01.01.2025 mindestens 50 Prozent Kandidatinnen unter den ersten zehn Listenplätzen vorgeschlagen werden (CDU 2022: 8 ff.). Die CSU hat eine 50-Prozent-Soll-Regelung für ihre Ämter eingeführt und zur Bundestagswahl 2021 erstmals ihre Wahlliste paritätisch besetzt (CSU 2019: 12). Die FDP setzt auf Zielvereinbarungen, bei denen der Bundesverband und die Landesverbände miteinander Ziele zur Steigerung des Frauenanteils vereinbaren können. Hierbei handelt es sich nicht um verpflichtende Quotenregelungen (FDP 2019: 1 f.). Die AfD lehnt jegliche Maßnahmen zur Frauenförderung ab. Am Beispiel des Bundestags zeigt sich die Wirkung der Quotenregelungen deutlich. Die Anzahl weiblicher Abgeordneter von Bündnis 90/Die Grünen und DIE LINKE überwiegt seit Jahren die ihrer männlichen Kollegen. Bei der SPD liegt der Frauenanteil mit etwas mehr als 40 Prozent noch über dem Durchschnitt, die Union und FDP liegen mit jeweils etwas mehr als 23 Prozent deutlich darunter. Mit einem Frauenanteil von rund 12 Prozent ist die AfD Schlusslicht (Blome/Müller 2021: 712; Deutscher Bundestag 2021: o. S.; 2023b: o. S). Überwiegend ziehen Frauen über die Landeslisten in den Bundestag ein, seltener über Direktmandate. Für die Aufstellung der Direktkandidaturen fehlen in allen Parteien interne Quotenregelungen, was sich im Ergebnis niederschlägt und den Anstieg deutlich bremst. Im 20. Bundestag liegt der Anteil der Frauen, die ein Wahlkreismandat bei den Bundestagswahlen 2021 errungen haben, bei lediglich 26,1 Prozent im Vergleich zu 40,7 Prozent beim Anteil an den Listenmandaten (Ferner 2022: 1 f.).

Die Frage, ob Paritätsgesetze das richtige Mittel darstellen, um den Frauenanteil in den Parlamenten zu erhöhen, wird seit einigen Jahren breit diskutiert. Und auch über eine Veränderung der Debatten- und Sitzungskultur wird zunehmend gesprochen. Mit Paritätsgesetzen würden verbindliche Regelungen für die Parteien entstehen, ihre Listen- und/oder Direktmandate paritätisch mit Frauen und Männern zu besetzen. In Thüringen und Brandenburg wurden 2019 erste Paritätsgesetze verabschiedet, die eine paritätische Besetzung der Wahllisten für die Landtagswahlen vorsahen (Landtag Thüringen 2019: o. S.; Landtag Brandenburg 2019: o. S.). Beide Landesparitätsgesetze wurden von den jeweiligen Landesverfassungsgerichten inzwischen aufgehoben (VerfGBbg 2019: o. S.; VerfGH 2020: o. S.).

Andere Bundesländer diskutieren weiterhin darüber (z.B. Saar-SPD 2022: 47). Und auch bei den kommunalen Frauenbeauftragten (z.B. Gleichstellungsbüro Stadt Göttingen 2022: 15 f.) und den Landesfrauenräten (z.B. Landesfrauenrat Berlin o.J.: o.S.) steht die Debatte im Fokus. Im Bundestag beriet die Kommission zur Reform des Wahlrechts und zur Modernisierung der Parlamentsarbeit darüber, wie eine gleichberechtigte Repräsentanz von Frauen und Männern im Deutschen Bundestag erreicht werden kann. Auch über ein Paritätsgesetz für den Bund wurde dabei diskutiert (Deutscher Bundestag 2022: o. S.). Die Positionen der Sachverständigen in der Kommission gehen bei der Frage nach den Wegen weit auseinander – insbesondere bei der Frage, ob ein Paritätsgesetz mit dem Grundgesetz vereinbar sein kann, konnte keine Einigung erzielt werden (ebd.). Die von den Sachverständigen eingebrachten Vorschläge zur effektiven Erhöhung des Frauenanteils – darunter auch verschiedene Varianten eines Paritätsgesetztes –  hat die Reformkommission im Mai 2023 in ihrem Abschlussbericht festgehalten und dem Bundestag vorgelegt.

Was hierzulande diskutiert wird, ist woanders längst Realität. Viele Länder sorgen seit Jahren mit gesetzlichen oder freiwilligen Quotenregelungen für einen hohen Frauenanteil. Einen auffallend hohen Frauenanteil in den Parlamenten haben die skandinavischen Länder: Island (47,6 Prozent), Schweden (46,4 Prozent), Finnland (46 Prozent) und Norwegen (46,2 Prozent) (IPU Parline 2023: o.S.). Diese haben freiwillige Quotenreglungen, die von den Parteien bei der Nominierung ihrer Kandidat*innen eingehalten werden (Laskowski 2022: 12 f.; Ferner 2022: 5 f.). Gleichberechtigung ist in diesen Ländern historisch bedingt auf vielen gesellschaftlichen Ebenen selbstverständlicher verankert und das schlägt sich auch in den politisch-institutionellen Rahmenbedingungen nieder. Dazu ist das Wahlsystem ein Verhältniswahlrecht mit Mehrpersonenwahlkreisen, bei dem die Kandidat*innen ausschließlich über Listen antreten (ebd.; Lukoschat et al. 2019: 26). Dies erleichtert eine Quotierung. Daneben haben folgende europäische Länder gesetzliche Vorgaben: Belgien, Frankreich, Griechenland, Irland, Italien, Kroatien, Polen, Portugal, Slowenien und Spanien (Laskowski 2022: 12 ff.). Bis auf Frankreich haben alle genannten Länder ein Verhältniswahlsystem, das sich nur bedingt mit Deutschlands Wahlsystem vergleichen lässt. Dass die Regelungen wirken, zeigen die Beispiele Spanien und Frankreich. Der Frauenanteil in der französischen Nationalversammlung liegt bei knapp 40 Prozent, im spanischen Parlament bei rund 44 Prozent (ebd.; IPU Parline 2023: o.S.). Aufgrund seines Mehrheitswahlrechts könnte das im Jahr 2001 in Frankreich verabschiedete Parité-Gesetz als vergleichbares Vorbild für Deutschland dienen. Das Gesetz enthält im Kern Regelungen für die Aufstellung von Kandidaturen bei Kommunal- und Regionalwahlen sowie für die Nationalwahlen. Für die Wahllisten müssen die Parteien Frauen und Männer alternierend und zu gleichen Anteilen aufstellen, sonst wird die Liste zurückgewiesen oder finanziell sanktioniert. Und bei den Direktkandidaturen müssen die Parteien ebenso quotierte Vorschläge machen (Laskowski 2022: 12 f.; Ferner 2022: 5 f.; Lukoschat/Belschner 2019: 19 f.). Auffallend ist jedoch, dass es trotz dieser positiven Entwicklungen in der Europäischen Union insgesamt nur 6 Regierungschefinnen gibt – im EU-Parlament sitzen hingegen 40,4 Prozent Mandatsträgerinnen (Europäisches Parlament 2022: o. S.).

Im weltweiten Vergleich hat Ruanda den höchsten Anteil an Frauen im nationalen Parlament mit 61,3 Prozent (IPU Parline 2023: o.S.).

Inwieweit Paritätsgesetze mit der Verfassung in Einklang stehen, wird rechtlich kontrovers diskutiert. Im Kern dreht sich die Debatte um die Frage, inwieweit gesetzliche Vorgaben für Parteien bei der Aufstellung ihrer Kandidat*innen in die grundrechtlich geschützte Parteienfreiheit in Art. 21, Abs. 1 Grundgesetz (GG) und in die Wahlrechtsgrundsätze nach Art. 38, Abs. 1 GG eingreifen und ob sich diese möglichen Eingriffe durch das Gleichstellungsgebot in Art. 3, Abs. 2 GG rechtfertigen lassen: „Männer und Frauen sind gleichberechtigt. Der Staat fördert die tatsächliche Durchsetzung der Gleichberechtigung von Frauen und Männern und wirkt auf die Beseitigung bestehender Nachteile hin.“  Gegner*innen sehen in Art. 3, Abs. 2 GG lediglich einen staatlichen Förderauftrag von Frauen, um Chancengleichheit zu schaffen, nicht aber die Durchsetzung tatsächlicher Gleichheit. Ein Paritätsgesetz ziele auf Ergebnisgleichheit und nicht auf Chancengleichheit ab und schieße über das Ziel in Art. 3, Abs. 2 GG hinaus. Befürworter*innen sehen in Art. 3, Abs. 2 GG ein staatliches Durchsetzungsgebot, das den Staat verpflichte, auf die tatsächliche Gleichstellung zwischen Frauen und Männern hinzuwirken und die Lebensverhältnisse anzugleichen. Die Beschränkung auf Chancengleichheit sei nicht Sinn und Zweck des Art. 3, Abs. 2 GG. Beide Seiten berufen sich auf Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts (Lukoschat et al. 2019: 27; Laskowski 2022: 20).

Erst im Februar 2021 stellte das Bundesverfassungsgericht klar, der Gesetzgeber habe einen weiten Spielraum das Wahlrecht zu gestalten. Dabei können Paritätsgesetze ein legitimes Mittel sein, um dem Gleichstellungsgebot aus Art. 3, Abs. 2, S. 2 GG nachzukommen (BVerfG 2020: Rn. 112-113).

Freiwilligen, parteiinternen Regelungen, die den Parteien qua eigener Parteiensatzung eine paritätische Aufstellung ihrer Kandidat*innen vorschreiben, stehen verfassungsrechtlich keine Bedenken entgegen, da Parteien ihr Programm, ihre Organisation und ihre Wahlvorschläge nach dem Parteiengesetz (PartG) frei gestalten können.

Kern der Debatte um Parität ist die Beseitigung struktureller Nachteile für Frauen beim Zugang zum politischen Mandat. Hierbei stellt sich die Frage, inwieweit Rechte des sogenannten Dritten Geschlechtes bei Paritätsregelungen berücksichtigt werden können. Das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) stellte 2017 klar, dass auch die geschlechtliche Identität derjenigen, die sich dauerhaft weder dem männlichen noch dem weiblichen Geschlecht zuordnen lassen, personenstandsrechtlich gegen Diskriminierung zu schützen seien (BVerfG 2017: Rn. 1-69). Im Rahmen einer Paritätsgesetzregelung Vorschläge zu entwickeln, die auch die Rechte von Personen mit drittem oder offen gelassenem Geschlechtseintrag gewährleisten, sind möglich und sprechen nicht gegen ein Paritätsgesetz. Das Thüringer Paritätsgesetz beispielsweise ermöglichte im Personenstandsregister als divers eingetragen Personen, unabhängig von der Reihenfolge der Listenplätze zu kandidieren und sich nicht für einen Frauen- oder Männerplatz entscheiden zu müssen. Um eine alternierende Besetzung der Liste mit Frauen und Männern weiter zu gewährleisten wurde geregelt, nach der diversen Person eine Frau aufzustellen, wenn auf dem Listenplatz vor der diversen Person ein Mann steht und umgekehrt (Landtag Thüringen 2019; Helene-Weber-Kolleg o. J.: o. S).